政治制度下各總統與內閣首長的權力

Question

在內閣制與總統制、雙首長制(半總統制)下，兩種總統的權力內容與分別，而閣揆與首相的權力內容與分別？

Answer 1

內閣制:
現代民主法治國家的憲法，莫不以權力分立與制衡原則，作為架構
中央政府體制的基本原則。基於權力分立原則，幾乎所有民主國家
都是將政府的權力，依據三權分立原則，區分為行政、立法與司法
三權，並將此三種權力分別歸屬於不同的政府部門行使。在司法權
方面，由於各國大都均已肯認、接受「司法獨立」的基本原則，因
此各國司法制度之間的主要差異，便只是在於違憲審查制度究竟是
採美國式的分散型或大陸法系國家的集中型設計。但是在行政與立
法權方面，各國間則仍存在著相當大的差異。從英國式的議會內閣
制，到美國式的總統制，乃至於以法國第五共和憲法為代表的所謂
「雙首長制」等等，差異頗大。即令是所謂議會內閣制，在不同國
家間也仍有相當大的制度差異。

憲法學上討論中央政府體制時，一般是以議會內閣制、總統制、委
員會制、及所謂「雙首長制」為代表類型。雖然上述各項制度的差
異，主要是在行政權的歸屬上。但是，中央政府體制的選擇，必須
同時考慮行政與立法兩權的關係，無法分割而個別討論。對行政權
的定位，也必須放在行政與立法兩權的互動關係下，才能獲得妥善
的設計。換言之，討論行政與立法兩權的歸屬及制度設計，必須同
時討論兩權間如何制衡的問題（甚至是三權間相互制衡的問題）。
只討論單一權力（尤其是行政權）的歸屬，而不同時考慮制衡關係
，將無法獲得一個權力平衡的政府體制。

另外一項應考慮的因素是：我國的現有的制度、過去憲政運作的實
務、實現體制所需的種種政治、歷史條件等各項本土、現實的因素
。如果不以本土的思考為出發點，而過分空談抽象制度的移植，也
將無法建立一套具體可行、可長可久的國家體制。

基於以上考慮及以下理由，本文主張以權力分力、權責相符的總統
制，作為建立我國未來中央政府體制的基本架構。


二、中華民國憲法下中央政府體制的批判

1947年公布施行的中華民國憲法，其所依據的所謂權能區分及五權
憲法理論，原本就是矛盾百出（例如國民大會）或畫蛇添足（例如
五權或五院制）。至於憲法本身所規定的中央政府體制，也是相當
混淆不清，難以定位（尤其是總統與行政院院長間的權力劃分等）
。雖然我國向來多數憲法學者大都認為中華民國憲法所規定的中央
政府體制接近「內閣制」，但不論是就憲法規定本身或過去實際運
作而言，實在都很難將中華民國憲法下的中央政府體制當成是內閣
制。就憲法規定而言，總統與行政院院長間的權力劃分，並不完全
該當於內閣制下虛位國家元首與實權政府首長（內閣總理）之區別
。而且，一般內閣制國家最要的制度特徵及制衡機制：解散國會及
不信任投票，在我國憲法中完全欠缺。甚且，憲法第五十七條反而
模仿美國總統制，設計了「覆議」制度，作為行政、立法兩院間最
主要的制衡機制。而行政院的覆議，在程序上又需經總統之核可。
就總統的覆議核可權來說，如果將之解釋為「虛權」，亦即認為總
統無論如何必須核可行政院的覆議請求，如此一來，等於是承認行
政院可以憑藉立法委員三分之一的支持，對抗並推翻立法院多數的
決議。這根本違反內閣制下行政權必須得立法權的多數支持才能存
續，並且向立法權負責的所謂信任與負責制度。反之，如果將總統
的覆議核可權解釋為「實權」，這又違反了內閣制區別國家元首與
政府首長，並且國家元首必須是「虛位元首」的基本設計。簡而言
之，中華民國憲法本文所規定的中央政府體制，原本就已經是含含
混混，模擬兩可。

何況再就過去的憲政運作實務來說，中華民國憲法公布施行不到半
年，國民大會便又制訂「動員戡亂時期臨時條款」，擴張總統的緊
急處分權。之後臨時條款經多次修正，一再擴張總統的權力，並容
許終身總統的存在（與萬年國會相「輝映」！）。尤其是國家安全
會議的設置，使總統得以凌駕行政院，乃至於五院及國民大會之上
，成為國家至高無上，而又無人可制衡的決策者。一直到1991年5
月動員戡亂時期正式終止，臨時條款廢除以前，除了嚴家淦繼任總
統的短短兩年左右時期外，幾十年來的憲政運作完全看不出內閣制
的精神。事實上，在當時國會不改選，一黨乃至於一人獨裁的威權
政府底下，所謂內閣制或總統制的爭論，無非是閉門造車的空談或
理想的寄望。動員戡亂時期的我國「憲政」實務，與其說是內閣制
或總統制，不如說是「獨裁制」，更為恰當。

我國中央政府體制定位的混亂不明，在動員戡亂時期終止及臨時條
款廢除後，並未因此獲得澄清或確立。1991年至1994年間，國民大
會經過前後三次修憲的結果，表面上是相當程度地縮小了總統的權
力（例如任期限制的確立、緊急處分權的限制、中央民意代表遴選
權力的廢除等），但是過去動員戡亂時期獨裁制的許多痕跡仍然殘
存，結果是造成了一個四不像的所謂「雙首長制」。

具體而言，現行中央政府體制的主要問題在於：

（一）行政權歸屬上的分裂──違反「行政一體」原則

中華民國憲法第五十三條雖然明文規定：「行政院為國家最高行政
機關。」但憲法本文及增修條文卻又賦予總統相當的行政實權，造
成國家的行政權由總統與行政院共享、分別行使：

1 增修條文第二條第二項限制行政院院長之副署範圍，等於賦予總
統對於行政院院長、司法院、考試院及監察院首長等一項完整的人
事提名權，並排除行政院院長原本依憲法第三十七條副署規定對人
事提名程序的參與。

2 增修條文第二條第四項賦予總統發布緊急命令的「發動權」。換
言之，在這項規定之下，我國的國家緊急權乃是由總統、行政院及
立法院三方面所分享的權力。

3 增修條文第二條第五項規定總統得決定「國家安全有關大政方針
」，並得設「國家安全會議」及「國家安全局」。依近年來李登輝
總統主政下的運作實務，所謂「國家安全有關大政方針」，包括國
防、外交及中國大陸政策三者。尤其，行政院院長、副院長、內政
、外交、國防、財政、經濟等各部長、陸委會主委、參謀總長等各
重要行政首長，均是總統主持下的國家安全會議之法定成員。對於
總統不僅有提供諮詢意見之責，甚至有服從總統在會議中之指示或
裁示，並進而執行之責。依憲法原本均屬於行政院掌理的國防、外
交、中國政策等權限，在實務上現已改由總統掌握「有關大政方針
」之決定權，行政院只是負執行之責。換言之，原本應為一體的行
政權，顯已被割裂為兩部份，有關「國防、外交、中國政策」的決
策權歸總統，其餘事項的決策權以及上述三者的執行權，才是仍由
行政院掌理。

如此安排顯然違反行政一體的基本原則。所謂「國家安全有關大政
方針」，只是一項十分抽象的規定，如何清楚界定就是一件很困難
的事。縱令如前所述將之界定於「國防、外交與中國政策」，但國
防部、外交部、陸委會等部會，體制上仍隸屬於行政院，應受行政
院院長之指揮監督。況且即使是國防、外交等事務，也會牽涉經濟
、財政等其他行政事務，必須互相配合。行政權原本就具有整體性
、全面性、一般性，環環相扣。一旦強加區分、割裂，必然兩相癱
瘓，破壞整體行政的效率。當某項行政事務的最後決定權歸屬不清
時，總統與行政院院長間必然會產生權限爭議，不論是權力的積極
衝突（爭奪權力）或消極衝突（推諉責任），進而造成權力鬥爭。
這在總統與行政院院長屬同一政黨時，就已經可能（例如郝柏村當
行政院院長），更何況未來極可能分屬不同政黨之時。高層的權力
鬥爭固會動搖政府的穩定，即使是較小幅度的權限或決策爭議，也
會使負責執行的行政官員不知如何是從，進而影響行政效率。

換言之，行政權根本就不應任意割裂，而分屬不同憲政機關指揮（
將考試權從行政權分離而獨立成一權的主張，也是犯了同樣的錯誤
）。行政事務的最後決定權，應該歸屬於一個憲政機關決定，才能
避免政出多門或政策空白。


（二）行政權責任的分裂與混亂'違反責任政治

強加區分行政權不僅會造成行政權的內在衝突，弱化行政權，減弱
行政權的效率，更會進一步混亂立法權、司法權乃至於民意對於行
政權的監督，混亂責任的歸屬。不論是總統與行政院院長間的權力
積極或消極衝突，外界均將因難以斷定權力歸屬，而難以有效追究
責任。比較起來，不論是內閣制或總統制，行政權都是集中於一個
憲政機關手中。內閣制由內閣總理總負其責，總統制下更是由總統
一人肩負整體施政成敗之責。而我國現制或所謂雙首長制不僅是行
政責任難以釐清，更會有「爭權諉責」之缺失。


我國現制另一項違反責任政治的重大缺失在於總統的「有權無責」
。我國現行體制下，總統可謂擁有相當的實權，但卻無任何憲政機
關可以有效制衡總統。尤其是總統依憲法增修條文第二條第五項就
「國家安全有關大政方針」所為的任何決定，如果交由行政院執行
，並據以制定成政策或法案，只有行政院依憲法向立法院負責，不
論是立法院或國民大會都無法直接以質詢或否決方式，要求總統為
其決策辯護或負責。換言之，總統可以躲在幕後掌控大局，卻由行
政院充當政策失敗時的替罪羔羊，這根本違反了民主國家責任政治
所要求的「權責相符」基本原則。


（三）立法權不完整且效率功能不彰，無法有效監督制衡行政權


中央政府體制涉及行政與立法兩權的關係，因此必須同時考慮立法
權的地位與運作。我國目前立法權的運作有三大主要問題：不完整
、效率功能低落、缺乏一個穩定的多數。現行憲法將三權分立下的
立法權強加分割，先是區分為立法權與監察權，最近的增修條文一
方面改變監察院的產生方式與地位，但司法院大法官解釋卻又認為
彈劾權、調查權、審計權等仍應由已非民意代表機關也非國會的監
察院行使；另一方面則將原屬監察院的人士同意權移交國民大會行
使。以致立法院的立法權殘破不堪，不僅欠缺民主國家國會所應具
有的調查權、審計權及彈劾權，也不像總統制下的國會對於國家高
層官員擁有人事同意權。

在議事效率與功能上，立法院因為選舉、提名制度的因素，當選者
的素質已非常參差不齊，加以立法院因欠缺有效監督制衡行政院的
權力（如調查權、彈劾權、審計權等），以及過去運作經驗的影響
，使得立法院各委員、各政黨過分仰賴質詢權。近年來，則更因國
民黨逐漸喪失控制立法院多數席位的能力，使得立法院經常不存在
有一個穩定的多數。諷刺的是，民主化後的立法院之議事效率，反
而是常常不如過去威權時代的立法院。朝野及不同政黨間的對抗，
意氣用事者常常多於真正發揮制衡監督的效用者。許多實施內閣制
成功國家所共同具備的一項重要政治條件──國會中存在著一個穩
定的多數黨或政黨聯盟，並由此產生一個穩定有效率的行政權（內
閣）──在我國目前並不存在。



三、為何要採取總統制？


就理論而言，內閣制、總統制或其他體制的優劣，原本即有很大爭
議。在實務上，一國的中央政府體制究竟應採何種體制，則更應考
量該國的法律、政治、歷史、文化等因素。不過，基於以下考慮，
本文認為我國將來中央政府體制，應選擇總統制。

（一）總統直選

就理論而言，總統應否直接由人民選舉產生，原本應視我國採取何
種中央政府體制而定。如果採取總統制，基於總統為國家元首兼政
府首長，整握實權，總統與國會分別向人民直接負責，以及兩者間
權力分力與制衡的原則，總統應由人民直接選舉產生。反之，如果
採取內閣制，因為內閣制下的國家元首應為也只能為虛位元首，因
此不必也不宜由人民直接選舉產生。蓋內閣制下的總統既然只是虛
位元首，就不必大費周章的舉行總統大選。尤其，如果讓內閣制下
的總統以直接民選的方式產生，在現實上，總統將非常可能挾其巨
大的民意基礎，與內閣爭權，影響或干預內閣之施政，因而進一步
改變內閣制的權力結構。這在正在民主化過程中的我國，實在難以
期待一位擁有強大民意基礎的總統，會甘心僅扮演虛位元首的角色
，而不涉及實際政治的運作。因此，內閣制下的總統也十分不宜由
人民直接選舉產生。

固然，就理論而言，體制的選擇應先於總統選舉方式的決定。但是
，不論是就理論或實際而言，總統選舉方式一旦決定由人民直接選
舉產生，將無可避免的限制了體制選擇的可能性。在總統直選的現
實前提下，內閣制已經變成是一個不切實際甚至是危險的選擇。剩
下來的選擇可能性，就只有總統制與雙重首長制了。

（二）總統制比雙首長制更符合權力分立與制衡的原則

如果比較總統制與雙首長制，表面上兩者同樣賦予總統實權，甚至
總統制賦予總統更大的實權。但就政治運作現實來說，尤其是以法
國第五共和憲法及我國近年的憲政運作經驗而言，雙首長制對於總
統並未設有有效的制衡機制，以致當總統與國會多數黨為同一政黨
時，總統事實上的權力將遠大於總統制下的總統，而形成「超級總
統制」，更容易造成個人獨裁。即使是在其他情形，也因為國會無
法有效監督總統，而形成權力制衡的漏洞。簡言之，雙首長制下行
政權割裂、總統「有權無責」，在在均使總統制比起雙首長制來，
是個更穩定、更符合權力制衡原則的選擇。

（三）總統制下的總統可成為另一個反應並凝聚國家民意的中心

我國現有兩種中央層級的國家選舉：總統大選與立法院選舉（國民
大會選舉因與實際政治權力無關，暫予除外），兩者固都具有反應
民意的功能。但以目前我國政治現實而言，立法院已經難有個別政
黨單獨掌握穩定的多數席位，未來的立法院必然是政黨聯盟的時代
（不論是長期的聯盟或短期、議題式的合作）。要期待立法院時時
可以形成一個穩定的多數政黨聯盟，進而成為國家政治的領導中心
，在短期內恐怕不容易實現。在國會始終無法形成一個穩定多數的
現實下，如果選擇內閣制或雙首長制，而將內閣（即行政權）交給
一個不穩定的國會控制，並要行政權向國會負責，將有同時拖垮行
政權的可能。反之，如果選擇行政立法兩權分立的總統制，使總統
掌握行政權，直接向全民負責，至少可使行政權不因國會的長期不
穩定而同時癱瘓。尤其，我國時時面臨中國的武力威脅，在外有強
敵的情況下，現實上也需要有一個穩定的國家決策中心，可以應付
各種臨時狀況。至少，總統制下的總統可以成為國會以外的另一個
民意凝聚中心，也等於是增加人民政治選擇的管道。

（四）人民的法意識與政治意識可能較傾向接受有實權的總統

雖然欠缺具體的實證資料，本文相信，我國一般人民是期待也會期
待身為國家元首的總統應該具有實權，是國家實際的領導人，而非
無所事事的虛位元首。內閣制設計的虛位國家元首，恐怕距離我國
民情太遠，而不切實際。

（五）我國向來地方政治實務已很接近總統制的運作

我國自1950年代實施地方選舉以來，縣市長與縣市議員即分別由人
民選舉產生，各自向選民負責。1994年省市長直接民選後，無論是
省或縣的政治結構，乃至於運作實務，更接近總統制下的權力結構
。亦即，省、縣、市長掌握行政權，為實際行政首長，省、市、縣
議會掌握立法權。在省縣自治法及直轄市自治法下，更是以類似總
統制否決'反否決的覆議制度，作為行政立法兩權的主要制衡機制
。換言之，我國在地方政府的層級，事實上早已經具有相當豐富的
類似總統制的實施經驗。如果在中央政府層級引進總統制，也不致
會有過度水土不服的情形。

四、總統制的基本制度設計

總統制的基本設計精神是：徹底的權力分立，尤其是行政與立法權
分離。與內閣制相比較，就負責關係而言，行政權不向立法權負責
，立法權也不向行政權負責，總統與國會乃是各自依選舉直接向全
體選民負責。就信任關係而言，總統之掌握行政權，無須得到國會
之立法權的支持，也不必依賴國會持續的信任，才能繼續掌握行政
權。總統即使沒有或失去國會多數的支持，仍舊繼續掌握行政權，
直到固定任期終了。相反的，國會也不必擔心總統可能隨時解散國
會，而需提前改選。在制衡關係上，一般內閣制所通行的「不信任
投票」（倒閣）與「解散國會」，這一套具有「保證相互毀滅效力
」的制衡機制，在總統制並不存在。相反的，總統制是依賴「個案
式」的「否決─反否決」，作為主要的制衡方式。

一個完整、健全的總統制，不可能只討論行政權的歸屬與設計，而
必須同時慮及行政、立法兩權，以及之間的制衡關係。具體言之，
總統制的重要制度特徵如下：

1 行政權完全歸總統掌握，包括人事行政及考試行政也應歸總統，
不需要再設行政院與考試院。所有部會首長可說都屬於總統的幕僚
，直接向總統負責。總統掌握行政大權，依直接民選的結果決定其
去留。總統雖受固定任期的保障，但通常受有只能連任一次的任期
限制（或任期較長而不得連任），以防同一人長期執政形成個人獨
裁。

2 在人事權方面，各部會首長固然向總統負責，而不是對國會負責
。但國會對於各部會首長、乃至於其他政府重要官員（尤其是大法
官及各級法院法官）的任命，均有同意權。不過這項人事同意權的
性質，比較是政治操守、人格、適任性的審查，而不是如內閣制下
國會對內閣總理的同意是屬於政治支持與信任的表現。我國目前體
制下，行政院副院長、各部會首長及政務委員係由行政院院長提請
總統任命，立法院對之完全沒有審查、同意的機會。賦予未來國會
人事同意權，將大大強化國會對總統所掌行政權之監督制衡。至於
各部會首長之資格，由於總統制要求權力分立，將不許由國會議員
兼任（與我國現制相同）。因此，總統固可從國會議員中選任適當
的部長人選，更可從民間、社會中不次拔擢。如此，將可避免有些
內閣制國家因內閣閣員必須由國會議員兼任，以致行政權為職業政
客壟斷之弊。

3 國會的基本權力不僅應包括事前的立法及預算之權，更應具有事
後的彈劾、審計之權。因此，我國目前的監察院應予廢除，將監察
權歸國會行使。又為使國會能有效監督制衡總統，國會應有完整的
調查權。至於現行的質詢制度，因屬內閣制特有之制度，且近年以
來成效不彰，應予廢除。其實，完整的調查權比起空洞的質詢權，
會使國會更有效率及能力監督總統及整個行政權的運作。在立法與
預算權的支持下，國會調查權與彈劾權的配合運用，將是追究總統
及行政部門政治責任的更有效武器。

4 在立法過程上，如果貫徹總統制權力分立的要求，法律、預算案
的提案權將完全屬於國會，總統與行政部門只能也必須透過協商，
委託同黨議員提案。如此，將可提高國會的立法自主性，並促進行
政部門與立法部門間的溝通協商。至於總統在立法過程所扮演的正
式角色，將僅限於針對國會通過的法律案、預算案、條約案及其他
重要決議，以行政否決權迫使國會重新審議。

5 在制衡機制上，總統制下的國會對於總統具有立法、預算、人事
同意、彈劾、調查等權可以制衡監督，總統則可否決國會通過的法
律等以為牽制，而國會則可以三分之二的超級多數推翻總統的否決
。如此否決--反否決的制衡機制，固然有可能形成「個案式」的僵
局。不過僵局也可能只是侷限在個案，而不是如內閣制下動不動倒
閣、解散國會之天翻地覆大變動。尤其，總統制正是藉由承認某種
僵局的無可避免，來迫使行政、立法兩權的不斷協商、溝通，以求
化解僵局。

在實務運作上，總統制下的行政權較優越，剛好和內閣制強調的議
會主權（優越）相反。但是，一個設計健全而且運作良好的總統制
，不僅行政權強大，立法權也十分強大。也就是說，總統制是靠一
個強大的行政權與一個強大的立法權--甚至再加上一個強大的司法
權--相互對抗、監督、制衡，來維持權力平衡。換言之，不必怕權
力集中於總統一人手中，只要同時有強大的國會與司法權監督制衡
，便能有效防範獨裁的發生。甚且，總統制因為行政權集中，相當
程度上可不受立法權（尤其是破碎而無穩定多數存在的立法權）之
羈絆，反而更容易發揮行政效率。

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Answer 6

*{五權憲法}*與*{參權分立}*都為*{制衡}*與*{國家發展機制}*多了*{考試院舉才權}*與*{監察院監查督導肆院官員由無違紀行事}*與*{司法院審判調查權}*正可*{互相制衡監管}*/*{實為為民分擔導察之責任}*不過還是*{全民確實監督執行}*最為*{重要}*0

Answer 7

在內閣制與總統制、雙首長制(半總統制)下，兩種總統的權力內容與分別，而閣揆與首相的權力內容與分別？
以上二位仁兄赘文太多，小弟簡述即可
　　以下以三制度之代表國家來敘述之：
(一)內閣制(英國):英國議會稱巴力門，為內閣制創始者。而其內閣是由議會多數　　黨擔任，且由議員兼任。其最大特徵即為「合權對抗」，亦即國會多數黨即　　是執政黨（合權），且當議會對任閣不信任時，可以提不信任案倒閣，此時　　內閣得下台，或者解散國會，訴諸民意裁決（對抗），而關於內閣制首相權　　力敘述如下：
　　1.法案提案權：表面上是由議員提出，但因「府會同黨」，因此行政權掌　　　握一切。
　　2.人事任免權：表面上是有元首任命，但實際上是由首相任命。
　　3.解散國會權：此權力是由首相決定，再交由元首執行。
　　4.公布法律：表面上是有元首公布，但實際上仍須由總理副署
　　上述只是其較重要的權力，其他還有如戰時實行憲政獨裁等等，至於您說的閣揆和首相，那只是名稱不同而已，事實上性質皆同，例如我國習慣稱閣揆，德國稱首相。
(二)總統制(美國)：其是總統制創始者，在曾經受過美國殖民及一些國家在戰後　　皆採總統制，如中南美各國、韓國、菲律賓…等等，而美國總統制最大的特　　徵便是「分權制衡」，而其權力有公布法律權、人事任免權、宣戰、媾和、　　大赦權等等，茲就其制衡立法權及對司法權的制衡敘述如下：
　　1.對立法權的制衡：
　　　(1)覆議權：議會通過的法律須經總統公布，而總統若是持反對意見，而退回重審，此時如經議會２／３通過，則總統必須接受；反之，則不得再提。
　　　(2)諮文權：表面上美國的議案皆由須以議員名義提出，但實際上皆由行　　　政部門交由議員提出。而總統可以藉由赴議會提出諮文，逼迫議會不得不　　　接受，而提出法案。因此，諮文權可謂是總統的「提案權」。
　　2.對司法權的制衡：主要是人事任命權，聯邦最高法院的法院及由總統任　　　命。
(三)雙首長制(法國)：法國因第三、四共和立法權獨大，而導致政局不　　　　　　穩，因此戴高樂於１９５８年主導第五共和憲法，同時也產生了法國政府　　　的特色「雙首長制」，第五共和的特色有三點，第一是提高總統權力，第　　　二為使內閣穩定，第三為降低議會權力，茲就總統的特權（不須經總理副　　　署的權力）敘述如下(同時也是與總統制總統權力的差異!!)：
　　1.總統任命總理不須國會同議（美國則須要）
　　2.總統有解散國會權（美國則無）
　　3.總統得將法案提交公民複決（美國無）
　　4.總統得將有違憲疑義之法律提交憲法委員會審議（美國則無）
　　5.總統有任命憲法委員會法官的權力（美國有）
　　6.總統有緊急命令權